焦瑾璞：普惠金融的国际经验

普惠金融的含义和特点

 

普惠金融（Inclusive Finance），也被称作“包容性金融”，最早由联合国于2005年提出。普惠金融强调通过加强政策扶持和完善市场机制，使边远贫穷地区、小微企业和社会低收入人群能够获得价格合理、方便快捷的金融服务，不断提高金融服务的可获得性。

 

20世纪90年代起，国际上一些学者开始研究“金融排斥”（Financial Exclusion）问题。此后，陆续关注“普惠金融”问题，但仅重点关注正规银行体系（有时也包括保险体系）为弱势、低收入群体提供成本可负担的存款、贷款、汇款（有时也包括保险）等服务，较少涉及资本市场。

 

本轮国际金融危机以来，普惠金融得到了国际社会的广泛关注，也成为二十国集团（G20）的一个重要议题。2009年以来，二十国集团成立普惠金融专家组（Financial Inclusion Experts Group，FIEG），并推动成立全球普惠金融合作伙伴组织（Global Partnership of Financial Inclusion，GPFI），积极推动构建全球层面的普惠金融指标，制订中小企业融资问题最佳范例的资助框架等，取得了一定成效。金融包容联盟（Alliance for Financial Inclusion，AFI）等专门性国际组织也同时成立，督促各国明确作出普惠金融相关承诺，组织研究开发普惠金融指标体系，评估各国普惠金融工作成效。

 

普惠金融的主要特征：一是逐步涵盖整个金融体系和全部人群。如世界银行将普惠金融定义为：“在一个国家或地区，所有处于工作年龄的人都有权使用一整套价格合理、形式方便的优质金融服务。”金融包容联盟的定义是:“普惠金融是将被金融体系排斥的人群纳入主流金融体系。”二是内容十分丰富。金融包容联盟认为，普惠金融包括六个核心内容：金融消费者保护、代理银行、手机银行、国有银行改革、金融服务提供者多元化、数据收集与评估体系。三是国际国内共同推进。国际上正组织研究开发普惠金融指标体系，并要求各国制定国家战略，明确作出相关承诺。各国也积极推进普惠金融发展。新兴经济体与发展中国家在普惠金融方面进行了积极探索，取得了可喜的成绩。巴西、印度尼西亚、肯尼亚、墨西哥等国的做法具有一定的代表性。

 

构建普惠金融指标体系的国际实践

 

世界银行(WB)的全球普惠金融指数核心指标。世界银行发布的全球普惠金融指数核心指标（Global Findex Core Indicators），旨在从需求方的角度提供有价值的信息，评估和监测各国普惠金融实践情况，为普惠金融有关研究提供基准和标杆。

 

全球普惠金融合作伙伴组织的普惠金融核心指标。该指标由全球普惠金融合作伙伴组织数据与评估工作组提出，并在2012年6月举行的二十国集团峰会上向二十国集团领导人提供。

 

金融包容联盟的普惠金融核心指标。由金融包容联盟成立的金融包容数据工作小组（FIDWG）设计了一套普惠金融核心指标（Core set of Financial Inclusion Indicators），尝试从正规金融服务的可获得性和使用情况两个维度对成员国普惠金融情况进行评估。

 

2011年，AFI在12个成员国进行了核心指标的测试工作，根据测试反馈的情况，AFI将进一步提炼指标，并在未来几年对指标进行拓展，考虑是否将正规保险产品、存款和投资账户的可获得性以及与中小企业相关的指标等纳入该体系。此外，AFI还计划在一些更为复杂的金融包容维度上进行指标设计，如金融服务质量、金融素质、服务获取障碍、非正规和非银行机构的可获得性和服务情况、妇女开办的中小企业、农村中小企业、非正规的小企业的融资可获得性等。

 

典型国家的普惠金融发展经验

 

巴西

 

20世纪90年代以来，巴西央行实施了两个阶段的普惠金融项目，向低收入家庭提供更多的金融服务。第一个阶段是诊断与合作。巴西央行通过金融普惠论坛等平台引导各方围绕微型金融等展开讨论，发布普惠金融报告（Financial Inclusion Report，FIR）。同时，巴西央行与巴西财政部、社会发展部等部门在普惠金融制度框架建设、发展小微金融等方面开展广泛合作。第二个阶段是推进合作。巴西积极参与FIEG的讨论，在信息收集技术方面与AFI、世界银行扶贫协商小组（Consultative Group to Assist the Poor，CGAP）等国际组织积极展开合作。

 

巴西在推动普惠金融发展方面十分注重金融创新。一个典型例子是推广代理银行业务模式。代理银行业务模式就是使银行与非银行机构在金融服务领域达成合作。零售商店、彩票销售点、药店、邮局都可以代理银行业务，与银行签订的合同决定其业务范围与缴费标准。在代理机构办理业务，不需要客户拥有银行账户，这就使得能够享受金融服务的人口数量翻了一番。在这种业务模式下，巴西允许代理银行在更大的范围，以更多的形式提供金融服务，巴西各大城市的零售商店、邮局、彩票销售点成为银行分支机构的补充。

 

巴西在从20世纪70年代就建立了代理银行业务模式，但该业务模式直到1999年新法规颁布扩大代理银行营业服务范围、相关限制法规的取消后才进入快速发展阶段。随着1999年新法规的颁布，巴西代理银行业务模式发展迅猛，15万家代理银行占到巴西金融系统所有金融机构网点的62%，到2002年底，巴西5560个城市至少都设立一个金融服务网点。目前，巴西80%～90%的国家福利是通过代理银行发放的。

 

巴西的另一个创新措施就是设立简化现金、储蓄账户与小额贷款标准，目前此类账户数量已达1000万。

 

印度尼西亚

 

印度尼西亚政府自20世纪80年代起就承诺增强金融包容性，并成为小微金融领域的先驱。印度尼西亚政府通过政策创新和机构改革，向农村贫困人口提供基本金融服务，致力于扩大低收入群体享受金融服务的机会。

 

印度尼西亚微型金融的发展有相当长的历史。该国拥有超过5万家的微型金融机构，它们的形式多样，包括商业银行、农村银行、合作社、基金会、信用社、国有开发银行以及国有典当行。政府在微型金融机构的发展上起到了重要的促进作用。为了经济增长、消除贫困和社会发展的目标，各级政府都投资成立微型金融机构。印度尼西亚微型金融业的一个明显特征是正规金融机构的参与。著名的印度尼西亚人民银行村行系统（BRI Unit）是印度尼西亚最大的一家可持续发展的微型金融机构，它是印度尼西亚的商业银行—印度尼西亚人民银行(BRI)的一个组成部分，拥有散布在城乡的4000个机构，服务于310万借款客户。私有的农村银行（Bank Perkreditan Rakyat，BPR）规模较小，一般服务于高经济增长地区的微型和小型企业，数目超过2000家。以合作社形式存在的USP、KSP也是微型金融的重要参与者。印度尼西亚政府正致力于发展“无网点银行业务模式”，以期为更多的边远地区和农村人口提供更多享受金融服务的机会。

 

印度尼西亚普惠金融发展的另一个特点是重视金融消费者保护与扶持。自2007年起，印度尼西亚逐步加大了对消费保护、提升金融产品和服务透明度的投入，大力发展金融教育以强化城市和农村居民的整体金融知识水平。印度尼西亚央行专门设立了“消费者保护委员会”（Directorate of Consumer Protection），从建立消费者投诉机制、成立独立的调解机构、金融产品信息透明化、消费者教育四个方面采取措施强化金融消费者保护。

 

为了鼓励储蓄、增强公民对银行系统的信心和保护储户权益，印度尼西亚央行于2008年底要求存款保险公司（Deposit Insurance Corporation）将储户最高存款保险额由1亿卢比提升至20亿卢比；要求应以书面形式，完整、清晰地向顾客提供其所有产品的信息；要求每个营业网点设立专门部门，负责处理与解决顾客投诉；要求将受理投诉、处理与解决投诉、监督控制等程序形成制度；所有的投诉必须在投诉受理的20个工作日内解决。

 

夏嵫

 

与非洲其他国家相比，肯尼亚拥有规模较大、较为成熟的正规金融系统。为实现金融包容发展目标，肯尼亚政府在2009年颁布的“2030年远景规划”中提出要实现金融包容发展，为贫困人口、低收入家庭及中小微企业提出其能够承受的金融服务和产品。

 

在过去五年，肯尼亚央行实施了以下三项普惠金融发展措施：一是于2008年5月正式实施《小微金融法案》，引入能够为大量未享受金融服务人口提供服务的机构，增强金融机构竞争性；鼓励为低收入人群服务，特别是小微企业和贫困家庭。二是“代理银行”模式的发展：2009年修订的《银行法》与2010年修订的《小微金融法案》，允许金融机构设立代理机构向顾客提供特别的金融服务。通过代理机构，金融机构可以较低的成本在不符合传统要求的地方发展业务。目前，代理机构可以从事现金存取款、支付账单、查询余额、收集开户表格等业务。三是从2009年2月开始实施《银行业监管准则》，鼓励银行之间展开竞争，推动了信用信息共享。《银行业监管准则》的长期目标在于增加贷款的可获得性，特别是针对没有传统抵押物的贷款人，增强信贷市场的竞争性和可负担性。

 

夏嵫瞧栈萁鹑诜⒄沟囊桓鎏氐闶鞘只银行的快速发展。肯尼亚拥有世界上最知名的手机转账和支付体系——M-PESA。M-PESA和其他手机支付项目的迅速发展得益于肯尼亚金融监管当局同意开发这一高风险创新技术，授权通信运营商Safaricom试运行M-PESA。在肯尼亚农村地区，电子货币支付方案M-PESA允许使用者将货币保存在虚拟的“贮值”账户里面，这一账户由电信运营商的服务器维持，由使用者通过移动电话操作。使用者可以通过本地的M-PESA代理商进行存款和取款，也可以使用其可用余额，将货币发送给其他移动电话用户、购买话费或者贮存货币等。电信运营商将客户存储在M-PESA账户上的资金汇集到统一账户，委托商业银行集中管理。肯尼亚央行对手机银行持乐观态度，鼓励金融机构接受技术创新，鼓励在国家支付系统中使用手机金融服务以减少成本。

 

墨西哥

 

 

早在2005年，墨西哥政府就开始推动普惠金融发展，将增强金融机构透明度、加强金融消费者保护、广泛提升金融知识水平作为缓解贫困的重要途径。墨西哥政府制定的“2007～2012国家发展规划”要求进一步推进银行业法律体系改革，为民众提供多元化的金融服务。2007年，墨西哥央行与证券业委员会将建立“健全的包容性银行体系”纳入职能范围，成立金融部专门负责提升金融服务的可获得性，并实施了一系列具体措施。如，通过电子支付渠道发放社会福利、开设存款账户和办理工资业务等。

 

墨西哥在推动普惠金融发展方面的努力提升了其金融基础设施水平和金融服务便利程度。2000年到2011年，墨西哥的银行分支机构数量增长了六成以上，POS机数量增长了四倍，ATM数量翻了一番，代理银行数量从2009年的9429家上升到2011年的2万多家。■

 

焦瑾璞 作者系中国人民银行金融消费权益保护局局长